Los gobernadores y alcaldes que iniciaron su periodo en el 2012, se vieron enfrentados a una de las reformas más ambiciosas a los recursos disponibles para la inversión en las regiones, la creación de un Sistema General de Regalías (SGR) con el Acto Legislativo 05 de 2011 que redefinió la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables.

Esta reforma incluyó como uno de sus cuatro pilares el principio del Buen gobierno, con el fin de superar los principales problemas identificados en el sistema anterior: i) la corrupción en la inversión de los recursos; ii) las demoras en la ejecución de los proyectos asociadas a las debilidades en la planeación y formulación, y; iii) la falta de pertinencia y sostenibilidad en los proyectos, que llevaron a aprobar iniciativas como la piscina de olas en el departamento de Casanare por un valor 10.300 millones de pesos, que nunca se utilizó por falta de agua (2) , de la cual adolece su propia capital.

Para materializar este principio, se crearon los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD), que fueron denominados “Triángulos de Buen Gobierno”, que fueron definidos por los directivos del DNP en 2012, como “las células del SGR. Estos Triángulos, donde están representados el Gobierno nacional, los gobernadores y los alcaldes, que permiten viabilizar los proyectos, priorizarlos y aprobarlos (…) Por este mecanismo se va a decidir cuáles son los proyectos que van a tener acceso con base en argumentos técnicos y de viabilidad” (3).

A su vez, se creó un Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE) administrado por el DNP, finalidad velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos. Para su operación, se asignó hasta el 1% de los recursos del presupuesto del SGR, los cuales representaron para el periodo 2012-2014, $136 mil millones para el DNP (57%) y 104 mil millones para la Contraloría General de la República (43%), para el cabal cumplimiento de su misión cual es la del control fiscal de la ejecución de tales recursos.

También se crearon mecanismos novedosos para promover el control social, como la plataforma en línea del Mapa Regalías que le permite a la ciudadanía consultar en tiempo real, las cifras de producción, recursos asignados y proyectos aprobados a cada uno de los departamentos y municipios. Todos estos mecanismos de control, tanto preventivo como correctivo, enmarcados en una cultura de proyectos, tienen el propósito de que las regiones inviertan de manera eficiente, eficaz, pertinente y transparente los recursos de las regalías. La pregunta después de casi 4 años de implementación del sistema es, ¿se logró este propósito? En qué regiones se presenta un mejor desempeño y en cuáles persisten limitaciones?

En términos de aprobación de los proyectos las regiones con mayores recursos aprobados son: Caribe y Llanos con 30% y 26% del total de recursos, seguidas por Centro oriente (12), Pacífico (12%), Centro Sur (10%) y Eje Cafetero (8%).

Sin embargo, aquellas con un mayor promedio de aprobación de recursos frente a lo apropiado en la ley de presupuesto son: Eje cafetero y Llanos con 89% y 86%, respectivamente, seguidas por Pacífico (81%), Centro Sur (80%), Caribe (79%) y Centro Oriente (71%). En estas regiones, los 5 departamentos con menores niveles de aprobación son: San Andrés (58%) en la región Caribe, Putumayo (59%) y Huila (66%) en la región Centro sur, y Norte de Santander (63%) y Bogotá (42%) en la región Centro Oriente (4).

Frente a estos recursos aprobados, el DNP ha realizado acciones de monitoreo en las que ha evidenciado un elevado nivel de reporte de información de los departamentos al aplicativo Gesproy, que es el instrumento principal para garantizar el seguimiento, control y evaluación de los recursos. Solo en 6 departamentos y el distrito capital se presentan un nivel de reporte inferior al 90%, estos son: Sucre, San Andrés, La Guajira, Bolívar, Norte de Santander, y Vaupés.

El DNP también ha identificado observaciones a los proyectos revisados en el componente de seguimiento (825 proyectos analizados, por un valor de 5,2 billones) en 3 aspectos: i) la planeación de la ejecución; ii) la ejecución y; iii) la contratación. En el primero, la región que presenta más observaciones es el Caribe y Pacífico como se observa en el gráfico presentado a continuación:

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Las principales causas de estas observaciones son: las deficiencias en la formulación de los indicadores de producto (39%, 325 proyectos); la ausencia de diagnósticos, estudios, diseños, licencias o permisos que permitan una adecuada ejecución (22%, 184 proyectos) y no contemplar actividades que garanticen su sostenibilidad y continuidad (11%, 88 proyectos).

En la contratación, las regiones con mayores observaciones son Pacífico y Caribe:

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Las tres causas principales asociadas a estas observaciones son: que no existen garantías o tienen deficiencias en su constitución (22%) y hay incumplimiento de la normatividad en los procesos contractuales (21%). Por último, en la ejecución, las regiones con mayores observaciones continúan siendo el Caribe y el Pacífico:

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En este caso, las causas de las observaciones están asociadas en un 45% de los casos (369 proyectos), a la existencia de proyectos en ejecución sin supervisión o interventoría o con deficiencias en la labor de supervisión o interventoría contractual, seguida por la falta de actualización de garantías (33%), y los retrasos en la ejecución del proyecto (26%). Adicionalmente, el DNP cuenta con un componente de control en el marco de cual ha impuesto sanciones como la suspensión preventiva de giros a 602 entidades ejecutores, entre estas, solo el 5% corresponden a los departamentos del país. Las causales de estas medidas fueron en su mayoría por no reportar información o no ejecutar acciones de mejora.

En cuanto a las medidas correctivas y sancionatorias impuestas por el SMSCE, solo un 12% corresponden a los departamentos, y cuando esto ocurre es por no reintegrar los rendimientos financieros del SGR, o por efectuar modificaciones en los proyectos sin tramitar ajustes ante los OCAD.

Por último, ha realizado 1.436 reportes a los órganos de control, de estos solo un 11% se relaciona con acciones efectuadas por entidades, o secretarías técnicas de OCAD regionales y departamentales en la mayoría de los casos por no cargar en los aplicativos información sobre los acuerdos de aprobación de proyectos o por no definir la contratación de la instancia que adelantaría la interventoría de un proyecto.

Ahora bien, la Contraloría General de la República, en cumplimiento de su función constitucional de ejercer el control fiscal al manejo de los recursos públicos señalado en sus comunicados de prensa recientes, como en 2015, ha adelantado auditorías a 13 gobernaciones y 34 municipios que han dado como resultado la generación de 142 hallazgos con una presunta incidencia fiscal de $112.707 millones. De esta muestra de entidades que han sido objeto se control fiscal, se encuentra la siguiente distribución por región:

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La región que ocupa el primer lugar es el Caribe, en donde la Contraloría ha señalado como hallazgos más representativos los realizados a los municipios de Ciénaga, La Jagua de Ibiríco, Montería y la Gobernación del Cesar. Entre las principales causas, para los hallazgos señalados, la CGR ha identificado 7 causales: deterioro prematuro por falta de mantenimiento a las obras construidas; falta de planeación y supervisión en los contratos; baja calidad de las obras; debilidades en la etapa contractual; faltantes de obra no ejecutada; vulnerabilidad estructural y sísmica; y sobrecostos en los componentes de paquetes nutricionales.

Sin embargo, la lectura de estos resultados no debe hacerse sin antes considerar que las auditorías realizadas se concentran en un número limitado de municipios y en menos de la mitad de las Gobernaciones del país. En este caso, la región caribe ha sido señalada con mayor número de casos, y esto puede explicarse debido a que se han auditado 6 de sus 8 departamentos. Por estas razones, no puede afirmarse aún que una región en particular tenga mayor incidencia que otra.

Adicionalmente, es importante tener en cuenta que estos hallazgos se deben someter a procesos pertinentes que permitan el derecho de contradicción y en últimas la explicación frente a lo encontrado por el ente de control. En este sentido, se espera que al surtir dichos procesos, la CGR se logre dar claridad sobre los hechos y con ello finalmente se determinen los responsables de las irregularidades detectadas.

La mejor radiografía sobre los avances alcanzados en materia de transparencia en el manejo de los recursos del SGR la hizo el Presidente de la República en la Maratón de Regalías, en la que evidenció como las regalías ya no son sinónimo de corrupción sino de obras y progreso para todos los departamentos del país. Una prueba de esto es que en el sistema anterior el promedio de denuncias de corrupción llegaba a más de 8.000 al año, y actualmente alcanza los 224 casos, que todavía siguen siendo muchos.

Por lo pronto, luego de hacer el transito de la opacidad a la claridad en el manejo de los recursos provenientes de las regalías, el mayor reto de las regiones, de los nuevos mandatarios y del gobierno nacional, es recoger y aplicar todas las lecciones aprendidas en este cuatrienio, en términos de formulación, contratación y ejecución de los proyectos con recursos de la regalías, para superar las limitaciones señaladas en el desarrollo del artículo y fortalecer los procesos de aprendizaje y fortalecimiento institucional de las regiones del país. Bogotá, noviembre 28 de 2015 www.fnd.org.co

Notas 

*Director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos 

2 Portafolio, Diez obras de no mostrar con plata de las regalías, 30 de mayo de 2011. Consultado (en línea): http://www.portafolio.co/economia/diez-obras-no-mostrar-plata-las-regalias

3 Portal SGR, Consultado (en línea): https://www.sgr.gov.co/Prensa/ComunicadosdePrensa/tabid/82/EntryId/39/Triangulos-de-buen-gobierno-las-celulas-delsistema-general-de-regalias.aspx

4 Estas cifras corresponden al mes de septiembre de 2015.